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Novas regras na captação de recursos públicos no Terceiro Setor

Lei 13.019/14 amplia a importância da contabilidade para a realização de parcerias

O Terceiro Setor vivencia atualmente um forte movimento de regulação para ampliar sua
capacidade de desenvolver vantagens competitivas, especialmente a partir das novidades nas
formas de captação de recursos que têm se proliferado tanto em chamamentos públicos (para
verbas públicas) quanto em editais (para as privadas). O acesso a esses recursos disponíveis,
porém, envolve cada vez mais disputas nos âmbitos de qualidade e de custo. Isso amplia a
necessidade de controle e gestão, o que obriga as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) a
se adaptarem às novidades para não ficarem fora do mercado.

Neste contexto, a legislação tem colocado a contabilidade em destaque como um meio de
controle e prestação de contas. A lei 13.019, de julho de 2014, por exemplo, que entra em
vigor em julho de 2015, obriga as OSCs que pretendem captar recursos públicos a manterem
em seus estatutos um artigo específico sobre a questão contábil. Isso significa que a gestão da
OSC tem essa responsabilidade a cumprir e, caso não siga as normas, poderá ser considerada
inadimplente na utilização de verbais governamentais. Em consequência desse não
cumprimento, há ainda a possibilidade de os problemas se estenderem até mesmo para a
diretoria da entidade.

Como a lei exige que a OSC cumpra as Normas Brasileiras de Contabilidade, boa parte dos
estatutos atuais deverão ser alterados. Além disso, a administração da OSC e seu contador
precisarão seguir, no seu todo, as determinações do Conselho Federal de Contabilidade. O
conhecimento desta movimentação e a preparação da entidade para os novos tempos são de
extrema importância, sob pena de, no curto prazo, haver a constatação de que a evolução da
OSC ficou comprometida por falta de planejamento e miopia na visão do progresso do
mercado.

A Lei 13.019 regulariza as parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de
recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em
regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público. Ela traz
um conjunto significativo de novidades para a realização dessas parcerias. A nova legislação
tem a vantagem de consolidar e homogeneizar várias atividades como: uso de Termo de
Fomento e Termo de Colaboração; ter aplicação para todos os entes federativos (Federal,
estadual, municipal e empresas de economia mista); restringir o conceito de convênios apenas
entre os entes públicos; chamamento público obrigatório; atuação em rede; aceitação de
despesas de recursos humanos da própria OSC e despesas administrativas no limite de 15%
do total do projeto; organização do Conselho Nacional de Fomento e Colaboração;
capacitação e monitoramento; e a participação da sociedade civil.

A lei carrega, contudo, uma grande dificuldade de implantação, uma vez que, sendo nacional,
todos os municípios e OSCs do Brasil estarão sujeitos aos mesmos procedimentos. Apesar da
sua vigência ter sido prorrogada para julho de 2015, seguramente essa questão trará desafios a
serem superados pelo poder público e pelas OSCs, podendo, inclusive, limitar as parcerias até
a total adaptação aos novos procedimentos.

Na prestação de contas sobre os recursos captados também há inovações:
• A OSC tem 90 dias de prazo para a prestação contas após a conclusão do projeto;
• O órgão público responsável tem até 150 dias para a manifestação, após a entrega da
prestação de contas;
• Possibilidade de regras específicas de acordo com o plano de trabalho e para valores
inferiores a R$ 600 mil;
• A priorização do controle de resultados, embora considere também a análise das
despesas e documentos suporte;
• A decisão do órgão público poderá ser pela: aprovação; aprovação, com ressalvas; ou
rejeição e instauração de tomada de contas especial.

A fixação clara de prazos é um aspecto importante para a finalização das parcerias. A
priorização do resultado social é algo fundamental para a apuração do benefício. A
possibilidade de regras específicas para valores menores deve facilitar a burocracia.
Apesar das normas de contabilidade já serem obrigatórias para toda pessoa jurídica, inclusive
as entidades sem fins lucrativos, a legislação específica do Terceiro Setor vem destacando
essa obrigatoriedade explicitamente ao longo do tempo. A lei 9.790/99 de 23 de março de
1999 – Lei das OSCIPs – já veio com a obrigatoriedade de que a entidade, para ser
qualificada como Organização da Sociedade Civil sem Fins Lucrativos (Oscip), deve
explicitar no seu estatuto a aderência às normas de contabilidade. Mais recentemente, a Lei
12.101 de 27 de novembro de 2009 – Lei da Filantropia –, que dispõe sobre a certificação de
entidades beneficentes de assistência social, também obriga as entidades que têm ou
pretendem ter o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas) a seguir as
normas de contabilidade.

Agora a Lei 13.019/14 prevê que “a observância dos princípios fundamentais de
contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; que se dê publicidade, por qualquer
meio eficaz, no encerramento do exercício fiscal, ao relatório de atividades e demonstrações
contábeis da entidade, incluídas as certidões negativas de débitos com a Previdência Social e
com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), colocando-os à disposição para
exame de qualquer cidadão”.

A OSC deverá, então, enfrentar o desafio de publicar suas demonstrações contábeis – algo
cujas normas poucos conhecem o teor, visto que muitas têm dificuldades na preparação das
demonstrações contábeis. O próprio legislador, aliás, mostra não conhecer as normas de
contabilidade em detalhes, uma vez que no artigo 86, quando inclui o Artigo 15 B na lei 9.790
de 23/03/1999, estabelece no item VI a Demonstração de Origens e Aplicação de Recursos
como sendo uma das peças das demonstrações contábeis, enquanto a lei 11.638 de
28/12/2007 substituiu esta demonstração pela Demonstração dos Fluxos de Caixa.

As obrigações relacionadas à contabilidade de uma OSC são muitas. Dentre elas, destacamos
a Resolução 1.409 de 21/09/2012 do Conselho Federal de Contabilidade que aprovou a ITG
2002, Entidade sem Finalidade de Lucros, com alguns itens que afetam diretamente o
conteúdo da Lei 13.019 de 31/07/2014: “As receitas decorrentes de doação, contribuição, convênio,
parceria, auxílio e subvenção por meio de convênio, editais, contratos, termos de parceira e outros
instrumentos, para aplicação específica, mediante constituição, ou não, de fundos, e as respectivas
despesas devem ser registradas em contas próprias, inclusive as patrimoniais, segregadas das demais
contas da entidade”.

Aqui cabe uma distinção fundamental da natureza de recursos numa OSC: os de natureza
restrita são recursos captados exclusivamente para aplicação em um ou mais projetos; os de a
natureza irrestrita são aqueles captados ou recebidos sem um destino específico, sendo que
seu gasto fica a critério da diretoria.

Figura 1: Fluxo Contábil dos Recursos

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Fonte: Autor

Na figura, notamos a diferença entre as duas naturezas de recursos. Ou seja, o recurso restrito
(vinculado) transita pela contabilidade, mas não gera nenhum resultado econômico para a
OSC. Funciona como se fosse uma responsabilidade da OSC (passivo) para a execução de um
projeto. Portanto, o seu controle dentro da contabilidade deve ser totalmente separado dos
demais recursos da OSC. O que gera resultado são os recursos irrestritos (não vinculados),
que proporcionam o pagamento das despesas sem vínculos com os projetos.

Assim, o tratamento do recurso público, que é de natureza restrita ou vinculada, por força de
legislação, deve ser totalmente segregado dos demais recursos. Isso deve ocorrer não só nas
receitas e despesas, mas também no patrimônio – o que significa ter contas contábeis
diferenciadas para os ativos, passivos, receitas e despesas resultantes da utilização dos
recursos públicos.

Desta forma, é imprescindível que haja segregação de recursos por projetos e/ou investidores
sociais que exigem prestação de contas específicas. Segundo as normas de contabilidade, “as
demonstrações contábeis, que devem ser elaboradas pela entidade sem finalidade de lucros,
são o Balanço Patrimonial, a Demonstração do Resultado do Período, a Demonstração das
Mutações do Patrimônio Líquido, a Demonstração dos Fluxos de Caixa e as Notas
Explicativas.

Aqui o aspecto mais importante é verificar o conjunto das demonstrações contábeis. Ou seja,
quais são e como se denominam. Minha experiência prática: é muito comum ouvir dos
gestores de entidades e de seus contadores que, por se tratar de uma entidade sem fins
lucrativos, apenas o balanço e a demonstração do resultado são peças suficientes como
resultado da contabilidade. Ledo engano, vemos que a norma de contabilidade exige o
conjunto completo das demonstrações contábeis. Mais do que isso, requer o conhecimento de
terminologias conhecidas nas demonstrações contábeis que, em geral, se modificam para as
entidades sem finalidade de lucro.

Com relação às notas explicativas, a norma contábil estabelece que devem ser divulgadas as
subvenções recebidas pela entidade, a aplicação dos recursos e as responsabilidades
decorrentes dessas subvenções. Estão também incluídos os recursos de aplicação restrita e
suas as responsabilidades decorrentes, bem como os recursos sujeitos a restrição ou
vinculação por parte do doador.

Cabe ressaltar ainda que não existe obrigatoriedade de publicação das demonstrações
contábeis das entidades sem fins lucrativos. Porém, segundo a nova lei, toda entidade que utilizar
recursos públicos ficará sujeita a dar publicidade, em qualquer meio eficaz, das suas
demonstrações contábeis, relatório de atividades e certidões negativas.

Diante da obrigatoriedade de atender às normas de contabilidade, o controle financeiro e
contábil é fundamental para a gestão dos recursos públicos e para a prestação de contas nas
OSCs. Desta forma, algumas medidas devem ser adotadas para alcançar estes objetivos:

Prazos: Apesar da prorrogação da vigência da lei, algumas medidas a serem adotadas pelas
OSCs, devem ser planejadas e implantadas logo no início de 2015. Mudanças na estrutura da
contabilidade são feitas no início do ano e não durante. As alterações estatutárias requerem
uma assembleia extraordinária que poderia ser feita no início de 2015.

Conscientização: Este é um fator que pode impedir a implantação deste processo e
inviabilizar a OSC num futuro próximo. Se a contabilidade é obrigatória e suporte para
controles dos recursos restritos, por que não fazermos dela um instrumento de gestão?
Visão sistêmica: É preciso pensar em um processo com o envolvimento de diversas áreas e
pessoas na OSC. Considere que o recurso restrito deve ser controlado em todo o seu
movimento dentro da entidade, portanto todas as áreas envolvidas devem ter uma clara noção
deste processo. Você já desenhou, mesmo que de forma simples, os processos na OSC em que
você atua?

Planejamento: Qual o papel que a contabilidade e o controle financeiro podem desempenhar
na gestão da OSC? Quais são os projetos para o próximo ano, o volume de recursos
necessário, a natureza destes recursos (restritos ou irrestritos), a necessidade de informações
para prestação de contas?

Estruturação: Os recursos restritos devem ser controlados separadamente, tanto nas receitas
e despesas, quanto nos ativos e passivos. Portanto, o plano de contas precisa prever essa
segregação. Além disso, cada projeto deve ser um centro de resultados, controlando,
especificamente, as entradas e saídas daquele recurso restrito.

Acompanhamento: Deve haver responsabilidades, prazos, cobranças e reuniões periódicas
entre os envolvidos, o que chamo de Governança Interna, no nível operacional. Além disso,
são estes resultados avaliados internamente que irão alimentar a Governança Estatutária da
OSC para tomada de decisões estratégicas.

José Alberto Tozzi - Formado em Administração de Empresas pela FGV, graduado em
Ciências Contábeis e MBA Executivo Internacional na FIA. Mestre em Administração com
ênfase no Terceiro Setor pela PUC-SP. Contador e auditor licenciado pela CVM, professor,
palestrante e sócio da TOZZI ASSOCIADOS, empresa especializada na prestação de serviços
para Entidades do Terceiro Setor.