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Brasil precisa mudar tributação de organizações para ampliar doação no país




O Brasil vive hoje um ambiente de desincentivo às doações e de atraso frente a outros países que buscam fortalecer a atuação das organizações da sociedade civil (OSC), fundamentais para a garantia de direitos e o desenvolvimento da democracia. Essa é a análise de Eduardo Pannunzio, advogado, especialista em terceiro setor e pesquisador da FGV Direito São Paulo, que participou do último debate online antes do X Congresso GIFE, com o tema: “Doações filantrópicas: é preciso tributá-las?

O assunto tem ganhado cada vez mais espaço na agenda de discussões do GIFE, principalmente com a realização do projeto Sustentabilidade Econômica das Organizações da Sociedade Civil, realizado pelo GIFE e pela Coordenadoria de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da FGV Direito São Paulo, em parceria com o IPEA (Instituto de Pesquisas Aplicadas) e com apoio da União Europeia, Fundação Lemann, Instituto Arapyaú e Instituto C&A.

Aline Viotto, coordenadora de Advocacy do GIFE, iniciou o debate lembrando a importância de se discutir o tema diante do contexto atual de ameaça à sustentabilidade das OSC, com escassez de recursos públicos disponíveis para as organizações, redução de financiamento internacional e necessidade de se ampliar a cultura de doação da sociedade civil. “Uma das dimensões para ampliarmos as doações é justamente criarmos um ambiente regulatório favorável para tal. O projeto Sustenta tem essa perspectiva, a fim de que as regulações tragam e facilitem as doações e, assim, possamos ampliar os recursos para as OSC”, comentou.

Mas, afinal, como é o ambiente regulatório atual? O pesquisador da FGV elencou alguns aspectos fundamentais referentes ao ITCMD (Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação) e que tornam o cenário atual ainda complexo, confuso e burocrático para as organizações que querem seguir a legislação. Alguns pontos discutidos:

O imposto tributa da mesma forma doações filantrópicas e doações com finalidade privada

O imposto incide sobre as transações gratuitas, ou seja, que não tem compra-venda, realizadas sobre o patrimônio (bens, imóveis etc.). Essa transferência de patrimônio pode ocorrer em causa mortis, ou seja, as heranças – quando o indivíduo deixa parte do seu patrimônio para seus familiares após sua morte – e a segunda, que é a doação, transferência de patrimônio durante a vida, direcionado tanto para pessoas físicas, quanto jurídicas.

“O ITCMD foi pensando para incidir sobre herança. Mas, para evitar que a pessoa buscasse ‘burlar’ a lei e distribuir seu patrimônio em vida, o país passou a tributar a doação. A questão é que, infelizmente, o ITCMD não diferencia uma doação privada daquela doação filantrópica. Esse é um dos maiores anacronismos da legislação tributária brasileira. É o grande nó”, explicou Pannunzio.

É importante lembrar que nem sempre a doação para OSC é tributada. De acordo com a Constituição de 1988, não se pode incidir imposto sobre organizações de assistência social, saúde e educação. Assim, a princípio, elas estão dispensadas do recolhimento. Todas as outras não, a não ser legislações dos estados que tenham algumas regras de isenção que dispense do recolhimento do tributo.

A legislação é estadual, o que faz com que seja preciso entender 26 regras diferentes a respeito no país

O ITCMD é um imposto estadual. Portanto, cada estado pode definir suas regras, mantendo apenas questões trazidas pela Constituição Federal de 1988, como o teto de 8% da alíquota sobre doações. Essa falta de uma regra nacional traz uma série de dúvidas aos doadores e às OSC, e também complexidade ao processo.

1. Uma dúvida que sempre se faz presente é: ‘quem deve recolher o imposto: quem doa ou quem recebe?’. A lei diz que donatário (quem recebe) é quem deve recolher o imposto (só no Rio Grande do Sul que a regra é diferente: quem recolhe o imposto é o doador).

Mas, a lei diz também que o doador é solidário pelo tributo, ou seja, se a organização não pagar, o doador pode ser responsabilizado pelo não recolhimento do imposto. Desta forma, o doador corre o risco de um dia um fiscal bater na sua porta e sofrer autuação por conta disso.

2. Outra questão recorrente é: caso a doação seja feita para uma OSC em outro estado – e não o de moradia do doador – a quem se deve pagar: ao estado do doador ou do donatário? A regra é que o imposto é devido ao estado do doador. Assim, a OSC precisará saber sempre onde está o seu doador para poder pagar no estado de moradia dele. Porém, muitos estados têm criado regras diferentes: se o donatário estiver em outro estado, o doador passa a ser o responsável primário pelo recolhimento.

3. Isso sem falar das diferenças das alíquotas de recolhimento. Enquanto estados como Acre, Alagoas e Amazonas têm alíquota mínima de 2%, essa pode chegar a 8% em Pernambuco para doações acima de R$ 400 mil. Há também uma tendência de alíquotas progressivas, assim, quanto maior o volume da doação, maior o valor do alíquota, até o teto de 8%. Desta forma, um mesmo valor de doação pode ser onerado de 2% a 8%, sem nenhum critério racional que justifique a diferença.

4. Não há também uma uniformidade sobre as isenções que beneficiam as OSC. Um levantamento realizado pela FGV identificou que apenas 11 dos 26 estados trazem alguma hipótese de isenção para as organizações. E, destes 11, as áreas contempladas pelas isenções variam muito: a maioria é para a área de cultura. Outras causas, como direitos humanos, aparecem com menos frequência: apenas três têm esse benefício.

“É um ambiente caótico. Isso exige das OSC praticamente que tenham uma pessoa, um departamento, que só cuide de ITCMD, a fim de que possam entender todas as regras e não deixem de pagar ou não paguem para o estado errado. Isso gera um grande problema, que é a insegurança jurídica para as Organizações da sociedade civil. Como muitas não entendem o funcionamento ou não conseguem compreender e ter braços para seguir todas as regras, há um risco de serem autuadas a qualquer momento. Isso fragiliza parte das OSC no Brasil”, ponderou o advogado.

O imposto não tem impacto relevante no orçamento geral dos estados. Então, para que onerar desta forma as organizações?
Segundo Pannunzio, uma pergunta que paira no ar é: os estados têm criado normas complexas do ITCMD, a troco de que? Quanto de fato o estado tem conseguido arrecadar via este imposto que justificasse isso? O advogado explica que é difícil responder essa questão, pois há poucos dados disponíveis, mas já é possível afirmar que, do total de ITCMD arrecadado, ele é responsável por uma pequena parcela da receita dos estados, entre 1% e 2%.

A FGV conseguiu dados detalhados do estado de São Paulo, que corresponde a 1/3 de todo o ITCMD arrecadado no Brasil. No caso de São Paulo, 48% do imposto vem via herança e 52% de doação. Do total do imposto arrecadado R$1.19 bilhão, apenas 24 milhões advém de recolhimento por doações para pessoas jurídicas (e aqui estão também aquelas com finalidades lucrativas). Apenas 1% refere-se a doações para OSC. Trata-se, portanto, de um recurso ínfimo dentro de receitas como o estado de São Paulo.

“O que nos perguntamos então é: será que se justifica para uma arrecadação tão pequena criar tamanha engenharia e burocratização para as OSC?”, questiona o pesquisador.

A legislação brasileira é atrasada frente a outros países

Uma das pesquisas que está sendo desenvolvida na FGV por conta do projeto em parceria com o GIFE busca justamente entender outros cenários que possam servir de referência para o Brasil. Uma amostra já realizada junto a 75 países identificou que apenas 30 deles tributam doações e heranças. Mas, destes, 26 trazem tratamento diferenciado quando é doação para OSC. Neste caso, a maioria estabelece isenção do imposto. Dos outros quatro países, dois não possuem dados conclusivos, e dois tributam doações: Coreia do Sul e Croácia.

Outro dado interessante do estudo é que na grande maioria dos casos o imposto sobre herança é maior do que sobre doações. A alíquota mínima é 6,8% e a média máxima é de 26% e alguns até 50 a 60% na herança.

No caso da América do Sul, foram analisados nove países com população acima de 1 milhão de habitantes. Destes, apenas quatro têm imposto sobre doações: Argentina, Venezuela, Bolívia e Chile. Destes quatro, três têm tratamento diferenciado para doações: Venezuela, Bolívia a Chile.

“Isso mostra que, mesmo comparado a seus vizinhos, o Brasil é exceção. Há uma defasagem na nossa legislação ao invés de promover o protagonismo da sociedade civil”, ponderou Pannunzio.

Caminhos possíveis

Diante de um cenário como este, quais seriam os caminhos possíveis para criar um ambiente mais favorável às doações? Durante o debate, o pesquisador apontou quatro rotas para tal:

1 - Aperfeiçoamento das leis estaduais e do DF

“Com um único inciso, às vezes, já é possível fazer grandes mudanças. É algo simples. Seria muito interessante vermos as lideranças locais mobilizando deputados, aproveitando esse momento das eleições, para promover alterações”, ressaltou o advogado.

Um exemplo é o que foi realizado no Rio de Janeiro, que saiu da pior legislação em termos de tributação às OSC para o que seria uma legislação mais avançada, com a hipótese de isenção para as doações feitas para as organizações de interesse público (veja matéria a respeito). Porém, tendo em vista que essa alteração veio como parte de uma mudança mais ampla – que foi questionada por alguns órgãos – a alteração está temporariamente suspensa pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro.

“Estamos torcendo para conseguirmos manter no Rio de Janeiro estes avanços. Ele sai na frente e consegue ser um atrativo para OSC que estejam sediadas localmente, pois cria um ambiente mais favorável. Aliás, esse é um bom movimento para os estados que querem atrair mais empreendedorismo social. É uma medida inteligente eliminar tributações sobre OSC”, comentou.

A legislação de São Paulo também traz alguns aspectos de avanços, lembrou o advogado, como isenção também para organizações de meio ambiente, diretos humanos e cultura. Porém, o processo continua sendo muito burocrático, o que exige das organizações produzir vários documentos, ter que acessar diversos órgãos locais e esperar meses pela aprovação.

Segundo Pannunzio, essas diferenciações entre os estados têm levado, inclusive, organizações a mudarem seu local de sede para aproveitarem legislações mais favoráveis, como a de São Paulo. “Isso não é interessante, sobretudo porque temos muita riqueza já concentrada no Sudeste. Deveríamos é incentivar as OSC irem para outras partes no Brasil”, alertou o especialista.

2 - Resolução via Senado Federal

Há uma possibilidade do Senado Federal estabelecer uma resolução para definir mudanças na lei, tendo em vista que a Constituição diz que é o Senado que estabelece a alíquota máxima do ITCMD de 8%. O questionamento é se esse teto não poderia ser apenas para herança e isenção para doações filantrópicas.

3 - Criar uma legislação nacional para o ITCMD

A proposta seria criar uma uniformidade para as leis estaduais e distinguir os tipos de doações. Esse caminho é mais longo, segundo o advogado, mas deve estar na perspectiva de quem atua no campo nesta agenda.

4 - Alteração constitucional

A ideia seria criar um regime de imunidade tributária não apenas para as OSC que hoje constam na Constituição, como assistência social, saúde e educação.

“Essa previsão vem desde 1946. A questão é que a sociedade civil cresceu e se diversificou e faz sentido atualizar a legislação atendendo as OSC que atuam em outras frentes que surgiram mais contemporaneamente. Porém, mudança constitucional envolve uma discussão mais árdua e prolongada. Podemos pensar em começar de forma mais decentralizada e termos efeitos no curto prazo, desde que haja compromisso das lideranças locais. Precisamos tirar essa pedra do caminho”, ressaltou o pesquisador da FGV.

Discussão no Congresso

Aline Viotto lembrou que o debate não terminou e que, durante o X Congresso, serão promovidas diversas atividades com o tema de fortalecimento das OSC, com foco em sustentabilidade, a fim de aprofundar questões levantadas. Confira:

– Cultura de doação e grantmaking: superando barreiras para um país mais doador: realizado no dia 05/4, das 9h às 10h30, o debate contará com a participação de Inês Mindlin Lafer, do Instituto Betty e Jacob Lafer, Angela Dannemann, do Itaú Social, Rodrigo Alvarez, do Mobiliza, e mediação de Georgia Pessoa, da Humanize. O foco será sobre a importância de se estimular o grantmaking e cultura de doação, tendo em vista que o volume de investimento para o setor tem diminuído.

- Advocacy e incidência pública: dilemas e princípios para a construção de práticas efetivas: realizada no dia 05/4, das11h às 12h30, a mesa contará com a participação de Andrea Gozetto, da FGV, Rafael Gioielli, do Instituto Votorantim, e mediação de Andre Degenszaj, do Instituto Ibirapitanga. A abordagem central tratará sobre os desafios e tensões relacionados às parcerias públicos privadas, tais como a necessidade de criação de estruturas de governança e o comprometimento com as demandas dos territórios.

- Duas rodas de conversa no dia 06/04: a primeira delas – “Fortalecimento da sociedade civil: pluralidade, sustentabilidade e participação cidadã” -, das 16h às 18h30, contará com uma breve apresentação das principais agendas do GIFE sobre sustentabilidade econômica das organizações e do trabalho do grupo de discussão. Logo em seguida, das 18h30 às 20h, serão realizadas duas oficinas que abordarão outras duas dimensões do fortalecimento das organizações: a promoção da cultura de doação e o aprimoramento de sua capacidade institucional (confira a programação).

Fonte: Gife